Subvenciones a la Pesca: ¿Terminarán su Trabajo los Miembros de la Organización Mundial del Comercio en la CM13?

En junio de 2022, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) alcanzaron un acuerdo histórico sobre las subvenciones a la pesca, que suscitó aplausos en todo el mundo. Pero, aunque no se puede negar la importancia de este acuerdo, aún es demasiado pronto para considerarlo un éxito definitivo. La contribución final del acuerdo para salvaguardar la salud de los recursos marinos sigue dependiendo de su entrada en vigor, de su fiel aplicación y —quizá lo más importante— de la capacidad de los miembros de la OMC para reforzarlo con normas adicionales que aborden las subvenciones perjudiciales a la pesca de forma más amplia. ¿Qué podemos esperar de la Decimotercera Conferencia Ministerial de la OMC (CM13)?

De las Palabras a los Hechos

No es exagerado decir que el Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca adoptado en la Duodécima Conferencia Ministerial (CM12) de la OMC es un logro histórico. Se trata del primer acuerdo del régimen jurídico de la OMC que se centra en la sostenibilidad y el segundo acuerdo multilateral alcanzado en las casi 3 décadas de existencia de la organización, y establece por primera vez un conjunto de normas mundiales y vinculantes sobre el apoyo que los gobiernos prestan a su sector pesquero. Dado que más del 35% de las poblaciones de peces marinos se consideran sobreexplotadas —un porcentaje que no ha dejado de crecer en las últimas 5 décadas— hace tiempo que resulta necesario abordar mediante la cooperación internacional la contribución de las subvenciones a la pesca a este acuciante problema ambiental mundial.

En particular, las nuevas disciplinas prohíben la concesión de subvenciones a la pesca en aquellas situaciones donde haya clara preocupación sobre la sostenibilidad de las actividades pesqueras: (1) cuando se han identificado actividades de pesca ilegal, no declarada y no reglamentada; (2) cuando se evalúa la salud de las poblaciones de peces y se determina que su biomasa se encuentra en niveles alarmantemente bajos; y (3) cuando la pesca se realiza en pesquerías de alta mar no reguladas, lo que significa que ninguna entidad tiene competencia para gestionar las poblaciones de forma sostenible.

Las nuevas normas son, por lo tanto, herramientas esenciales para mantener a raya los efectos más perjudiciales de las subvenciones a la pesca, no solo para el ambiente marino sino también para aquellos que dependen de recursos pesqueros saludables para sus medios de subsistencia y nutrición. Sin embargo, en este momento, el acuerdo solamente consiste en palabras sobre unas pocas páginas de papel. Sus beneficios no se materializarán —al menos en su totalidad— hasta que el acuerdo entre en vigor, para lo cual dos tercios de los miembros de OMC (es decir, al menos 109 miembros) deben aceptarlo formalmente. Sólo en esta instancia, la nuevas disciplinas podrán ser aplicables por, y contra, los miembros que las hayan aceptado. Al momento de redacción, 52 miembros habían presentado su instrumento de aceptación a la OMC.

Mientras tanto, es necesario que los miembros también evalúen los cambios que se requerirán a nivel nacional para alinearse con las nuevas normas y, en el caso de los países en desarrollo, identifiquen los tipos de asistencia internacional necesaria para aplicar estas normas. El IISD ha elaborado una herramienta de autoevaluación que éstos pueden utilizar para prepararse para dicha aplicación.

Hacia Una Normativa Más Amplia

Es importante destacar que las principales disciplinas del acuerdo refieren a prohibiciones a las subvenciones centradas en situaciones específicas que resultan particularmente alarmantes. Pero antes de adoptar el acuerdo en la CM12, los miembros de la OMC también estaban contemplando normas más amplias para eliminar las subvenciones que puedan llevar a la sobreexplotación de los recursos pesqueros de forma más generalizada. Estas normas no pudieron incluirse en el acuerdo debido a la falta de consenso, y los miembros se comprometieron a continuar las negociaciones y llegar a un acuerdo sobre estas disciplinas adicionales más adelante —lo que esperan hacer en la CM13.

Las conversaciones en curso pueden considerarse una oportunidad para abordar mejor el papel subyacente de las subvenciones para provocar la sobrecapacidad de las flotas pesqueras mundiales e incentivar niveles de pesca no sostenibles.

Son precisamente estas normas adicionales las que los miembros están negociando actualmente. Si bien el acuerdo alcanzado en la CM12 procura evitar los efectos más perjudiciales de las subvenciones a la pesca, las conversaciones en curso pueden considerarse una oportunidad para abordar mejor el papel subyacente de las subvenciones para provocar la sobrecapacidad de las flotas pesqueras mundiales e incentivar niveles de pesca no sostenibles. De esta manera, representan una oportunidad para hacer frente de manera más directa, y amplia, a una de las causas fundamentales de la sobrepesca.

Las nuevas disciplinas previstas se basan en tres elementos clave: (1) una prohibición principal a las subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y la sobrepesca, incluyendo una lista de los tipos de subvenciones que presuntamente lo hacen; (2) una excepción que permite mantener las subvenciones cuando los miembros puedan demostrar que aplican medidas de ordenación pesquera para mantener la salud de las poblaciones de peces; y (3) el trato especial y diferenciado (TED) para los países en desarrollo miembros, bajo la forma de exenciones temporales y permanentes de las normas y la excepción de ordenación para las subvenciones de estos miembros. Las disciplinas propuestas también incluyen la prohibición de subvenciones “supeditadas o vinculadas a” la pesca fuera de las aguas de los miembros otorgantes de las subvenciones, así como requisitos adicionales de transparencia.

Durante más de 3 años, las negociaciones sobre esta parte de las disciplinas se han centrado en este enfoque “híbrido” —la combinación de una prohibición general, incluyendo una lista de los tipos se subvenciones, con una excepción basada en la ordenación pesquera. En varias propuestas han (re)aparecido enfoques alternativos, pero ninguno ha reunido un nivel de apoyo que arrojara mejores chances de atraer el consenso. La cuestión central es si el equilibrio relativo a los derechos y obligaciones —entre los miembros que se acogerían a la excepción de ordenación y los que se acogerían al TED— es aceptable. A medida que los miembros exploran opciones para alcanzar un resultado, tres cuestiones estructurales amplias han dado forma a los debates, ya que todas se encuentran interrelacionadas.

¿Cuán Estrictas Deberían Ser las Normas para los Principales Actores?

Una cuestión clave en las negociaciones ha sido si la norma prevista sería lo suficientemente estricta para disciplinar significativamente las subvenciones otorgadas por los principales actores del sector pesquero —especialmente los miembros que poseen las mayores flotas y los que conceden más subvenciones. Observando las subvenciones que podrían recaer bajo el alcance de las nuevas normas, cerca del 72% son concedidas por los 10 principales otorgantes de subvenciones, un número que aumenta a 86% si se consideran los 20 principales otorgantes.* La forma en que se apliquen las disciplinas a aquellos que conceden la mayor parte de las subvenciones será, por lo tanto, sumamente importante para garantizar que las normas sean eficaces.

Una cuestión clave en las negociaciones ha sido si la norma prevista sería lo suficientemente estricta para disciplinar significativamente las subvenciones otorgadas por los principales actores.

Dado que el enfoque híbrido se convirtió en el centro de las conversaciones en 2020, algunos países en desarrollo miembros han planteado su preocupación sobre la permisividad de las normas propuestas, en particular para los mayores otorgantes de las subvenciones. Otros miembros, incluidos los principales otorgantes de subvenciones, en general han argumentado que las normas propuestas contempladas bajo este enfoque eran lo suficientemente estrictas. Estos debates han continuado desde que se reanudaron las conversaciones en 2023, con diversas propuestas e ideas planteadas por los diferentes miembros para aumentar de alguna manera el nivel de ambición de las normas previstas, sobre todo tornándolas más estrictas para los mayores otorgantes de subvenciones.

¿Cuál Debería ser el Papel de la Ordenación Pesquera?

Otra cuestión importante, e íntimamente relacionada, que ha generado considerable debate es si y cómo las normas deberían vincularse a la ordenación pesquera de los miembros. Se encuentra ampliamente reconocido que, en teoría, una ordenación efectiva de los recursos pesqueros puede ayudar a mitigar los efectos perjudiciales de las subvenciones a la pesca. Un trabajo analítico influyente sobre este tema elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ha subrayado este punto.

Otra cuestión importante, e íntimamente relacionada, es si y cómo las normas deberían vincularse a la ordenación pesquera de los miembros.

Pero los miembros han mostrado niveles divergentes de comodidad con la idea de basarse en la ordenación pesquera como parte de la aplicación de las normas sobre las subvenciones de la OMC. Algunos países en desarrollo miembros han expresado preocupación por el hecho de que las normas basadas en la ordenación mantengan el statu quo al permitir que los mayores otorgantes de subvenciones sigan apoyando las flotas mientras se aplique algún tipo de medidas de ordenación pesquera, aun cuando estas medidas no sean eficaces.

Si bien el vínculo con la ordenación pesquera es inherente al enfoque híbrido en el que han acordado centrarse los miembros —con diferentes niveles de entusiasmo—, algunos debates recientes se han enfocado en cuán estrictos deberían ser los requisitos de sostenibilidad y transparencia para que los miembros puedan acogerse a la excepción relativa a la ordenación. Muchos miembros han propuesto endurecer estos requisitos, especialmente para los mayores otorgantes de subvenciones, pero otros se resisten a la idea de tornar las normas más estrictas.

El equilibrio que deben alcanzar los miembros sobre este punto será el de garantizar que la exención basada en cualquier ordenación sea lo suficientemente estricta para evitar que se sigan concediendo subvenciones no sostenibles, mientras siga siendo accesible para los miembros de la OMC con diferentes niveles de ordenación y de capacidad pesquera.

¿Qué Flexibilidades Deberían Incluirse para los Países en Desarrollo Miembros?

Una tercera cuestión clave que ha ocupado el centro de los debates es qué tipos de disposiciones sobre TED para los países en desarrollo miembros deberían formar parte de las nuevas normas. Las demandas de TED se limitaban al contexto de las normas incluidas en el Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca, dado que se centraban en situaciones inequívocamente alarmantes. Pero la naturaleza amplia de las nuevas disciplinas actualmente bajo negociación ha llevado a los países en desarrollo miembros a pedir con mayor insistencia una exención de la prohibición principal de las subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y la sobrepesca.

Muchos países en desarrollo miembros argumentan que deben proteger los medios de subsistencia y el empleo de las comunidades pesqueras pobres y desarrollar sus flotas pesqueras para garantizar una distribución más justa de los beneficios obtenidos de la pesca entre las naciones. Otros miembros insisten en que si las exenciones de las disciplinas son excesivamente amplias, podrían menoscabar la eficacia de las normas, en detrimento de aquellos cuyos medios de subsistencia se basan en la sostenibilidad de los recursos marinos.

Ente los 20 principales otorgantes, 13 son países en desarrollo miembros y, en conjunto, otorgan alrededor del 55% de las subvenciones a nivel mundial.

Un factor que complica el TED en el contexto de las normas sobre las subvenciones a la pesca es que algunas de las principales naciones pesqueras y otorgantes de subvenciones del mundo son países en desarrollo. Ente los 20 principales otorgantes, 13 son países en desarrollo miembros y, en conjunto, otorgan alrededor del 55% de las subvenciones a nivel mundial.** En términos más generales, sin embargo, muchos países en desarrollo proporcionan cantidades muy limitadas de subvenciones, si es que proporcionan alguna. Por lo tanto, las disposiciones sobre TED deben tomar en cuenta esta gran heterogeneidad.

En general, las exenciones temporales y permanentes de la prohibición principal bajo consideración de los miembros, siguen siendo bastante similares a las debatidas en la CM12 en esta área. Incluyen una exención temporal para las subvenciones otorgadas por los países en desarrollo miembros a la pesca en sus zonas económicas exclusivas (ZEE) a nivel nacional o bajo la competencia de una organización regional de ordenación pesquera (OROP), así como una exención permanente para las subvenciones a la pesca artesanal —la pesca de “bajos ingresos, escasos recursos y medios de subsistencia”, para ser precisos. Entre las disposiciones propuestas se incluye la total exención de la prohibición principal para los países menos adelantados (PMA) miembros y los miembros que son pequeñas naciones pesqueras (y/o pequeños otorgantes de subvenciones).

Esta combinación de posibles exenciones puede considerarse como un intento de adaptar las flexibilidades a los diferentes papeles que desempeñan los miembros en la pesca mundial y a los distintos tipos de actividades pesqueras. La flexibilidad relativa a la ZEE y a la OROP que cubre a todos los países en desarrollo exime a gran parte de las capturas mundiales, los esfuerzos de pesca y las subvenciones de la aplicación de la norma, pero solo temporalmente. Por otro lado, las exenciones para la pesca a pequeña escala, las pequeñas naciones pesqueras y los PMA miembros se aplican de manera permanente, pero cubren una menor proporción de las capturas mundiales, los esfuerzos y las subvenciones.

¿Los Miembros de la OMC Pueden Hacerlo De Nuevo?

Los miembros de la OMC han realizado progresos para definir los amplios límites de su respuesta colectiva a estas cuestiones desde que se reanudaron las negociaciones a principios de 2023. Pero deben tomar decisiones si desean concluir esta “segunda ola” de negociaciones al adoptar disciplinas adicionales sobre las subvenciones que contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca en la CM13.

La cuestión es si los miembros mostrarán la voluntad política y flexibilidad necesarias para llegar a un acuerdo entre sí y encontrar una zona de entendimiento que, por definición, no será la solución ideal para nadie. Para lograrlo, deberán recordar lo que permitió la celebración de la primera parte del acuerdo: la vital importancia de esta iniciativa común tanto para el ambiente marino como para los cientos de millones de personas de todo el mundo cuyas vidas dependen directamente de él. Los miembros de la OMC ya lo hicieron una vez; no hay ninguna razón por la cual no puedan hacerlo de nuevo.

* Estas cifras se basan en las últimas estimaciones de las subvenciones de Sumaila et al. (2019), excluyendo las categorías de subvenciones que muy probablemente recaerán fuera del alcance de las nuevas normas.

** Ibid.