Reforma de la Organización Mundial del Comercio

El debate sobre si la Organización Mundial del Comercio (OMC) es “apta para cumplir su propósito” y si y cómo debería cambiar la forma en la que trabaja, ha avanzado desde la última ministerial y será uno de los principales temas de la Decimotercera Conferencia Ministerial (CM13) a realizarse el mes próximo. Las decisiones que deberán tomar los ministros sobre algunas cuestiones son inmediatas y claras. ¿Llegarán los miembros a un acuerdo sobre los cambios que permitirán que el sistema de solución de controversias vuelva a funcionar correctamente? ¿Llegarán a un acuerdo para incluir un tratado plurilateral sobre la facilitación de las inversiones en la arquitectura jurídica de la OMC? Las decisiones sobre otras cuestiones, como si se debería cambiar el derecho a recibir un trato especial y diferenciado (TED), están muy lejos, si es que son posibles. A este respecto, es probable que la CM13 más bien sirva como una oportunidad para expresar puntos de vista opuestos y para que cualquier terreno en común quede registrado en una declaración ministerial.

Sistema de Solución de Controversias: ¿Una luz al final del túnel?

Tras años de quejas sobre el sistema de solución de controversias de la OMC, incluyendo el tiempo que tomaban las apelaciones y las interpretaciones que impugnaban los derechos que Estados Unidos creyó haber negociado, Washington comenzó a bloquear en 2017 el proceso de nombramiento de nuevos miembros para el Órgano de Apelación de la OMC, tornándolo incapaz de atender apelaciones después de diciembre de 2019, punto en el cual ya no había quorum sobre los miembros que podrían atender las apelaciones. Por consiguiente, muchas decisiones del grupo especial sobre la solución de controversias siguen siendo apeladas “en el vacío”, lo que las hace inejecutables bajo el sistema de la OMC. Algunos miembros han creado una solución alternativa, el Procedimiento Arbitral Multipartito de Apelación Interina, que permite la consideración de apelaciones bajo el artículo de arbitraje del Entendimiento relativo a la Solución de Diferencias de la OMC. Este sistema parece estar funcionando relativamente bien; su primera decisión se emitió rápidamente y, aparentemente, a satisfacción de las partes involucradas. Pero no es un sustituto de un sistema de solución de controversias.

En la CM12 de junio de 2022, los ministros esbozaron su intención de establecer “un sistema de solución de diferencias plenamente operativo y que funcione debidamente, accesible a todos los Miembros, para 2024”. Desde entonces, un proceso muy informal iniciado por Estados Unidos y que ha pasado a manos de un experimentado delegado guatemalteco, Marco Tulio Molina, ha realizado un progreso significativo para desarrollar enmiendas a los procedimientos que rigen las controversias en la OMC. Los cambios procuran mejorar la eficacia del proceso de solución de controversias y, por lo tanto, su asequibilidad y, por consiguiente, su accesibilidad para todos los miembros de la OMC. Sin embargo, los miembros aún no han podido llegar a un acuerdo sobre algunas cuestiones clave, como si debería haber un mecanismo de apelación y cómo funcionaría.

Desafío subyacente reside en dos opiniones distintas sobre el papel del sistema de solución de controversias de la OMC.

En Ginebra se entiende que el desafío subyacente reside en dos opiniones distintas sobre el papel del sistema de solución de controversias de la OMC. Estados Unidos parece enfocarlo desde una perspectiva contractual de los tratados internacionales, considerando el sistema como un medio para resolver exclusivamente controversias bilaterales. La Unión Europea y otros miran a este sistema desde una óptica de gobernanza supranacional, adoptando el concepto de un tribunal internacional permanente cuyas decisiones contribuyan a un cuerpo de jurisprudencia.

Informalmente, se considera que la CM13 tiene como fecha límite 2024, aunque algunos son conscientes de un posible cambio en el panorama político debido a las elecciones de EE.UU. en noviembre. La Directora General Ngozi Okonjo-Iweala ha priorizado el restablecimiento del sistema de solución de controversias como uno de sus principales objetivos para la conferencia ministerial, situándolo en uno de los primeros lugares de la lista junto con la finalización de las disposiciones restantes del Acuerdo sobre Subvenciones a los Combustibles Fósiles de la OMC (véase el artículo de Tristan Irschlinger’s article en esta publicación). Al momento de redacción, el resultado más probable parece ser la presentación a los ministros de un paquete casi completo de mejoras del sistema para su aprobación, mientras se continúa la labor para salvar las diferencias sobre cuestiones más difíciles.

Negociaciones: ¿Qué se incluye en la agenda, quién lo decide y qué sucede con el TED?

Una segunda área principal de debate es la agenda de negociación de la OMC: qué temas debería abordar y quién decide los temas se deben abordar, y si, y cómo, es necesario cambiar el principio sobre el TED para los países en desarrollo miembros en los tratados de la OMC.

Las cuestiones ambientales se están abriendo camino en el centro de la agenda de la OMC. El primer gran cambio, en vísperas de la CM12, fue el lanzamiento de tres debates informales sobre cuestiones ambientales: los Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental, el Diálogo sobre la Contaminación Producida por los Plásticos y el Comercio de Plásticos Ambientalmente Sostenible y la Iniciativa de Reforma de las Subvenciones a los Combustibles Fósiles. Estas iniciativas, impulsadas por grupos de los países convocantes y abiertas a todos los miembros que deseen sumarse, nacieron de la frustración de que temas cruciales de la agenda internacional, incluido el cambio climático, no pudieran debatirse en los comités formales de la OMC, como el Comité de Comercio y Medio Ambiente, ya que algunos miembros simplemente se rehusaban a permitirlo. Las iniciativas en general han sido un foro útil para el desarrollo de conocimientos y el debate de cuestiones, tanto fáciles como difíciles, que no podrían abrirse paso en la agenda multilateral.

Lo que es diferente en vísperas de la CM13 es que muchos miembros piden que las cuestiones ambientales se aborden a nivel multilateral, argumentando que la agenda de la OMC debería cambiar para responder a asuntos clave de interés en las políticas comerciales, incluidas las medidas ambientales, pero también el tema más amplio de la política industrial. En la práctica, estas cuestiones se superponen considerablemente: muchos de los grandes cambios de la política industrial en los últimos años se han realizado para fomentar las energías renovables o la producción de vehículos eléctricos. La reunión informal de altos funcionarios de octubre de 2023 incluyó sesiones tanto sobre la política industrial como sobre comercio y clima. No está claro qué se podrá acordar exactamente en este espacio de políticas altamente competitivo, pero se trata de un debate de políticas fundamental para el sistema multilateral de comercio en los próximos años, aunque es posible que acabe teniendo lugar no en una, sino en dos líneas de trabajo, una por cada grupo de miembros solicitantes.

Lo que es diferente en vísperas de la CM13 es que muchos miembros piden que las cuestiones ambientales se aborden a nivel multilateral.

La decisión más inmediata para los ministros en la CM13, sin embargo, es qué hacer con el texto del tratado desarrollado bajo la Iniciativa de Declaración Conjunta (JSI, por sus siglas en inglés) sobre la Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo (IFD, por sus siglas en inglés). Tras varios años de negociación entre un subconjunto de miembros, la JSI-IFD ha elaborado textos de tratado completos. Los proponentes desearían incluirla como un acuerdo plurilateral dentro de la arquitectura de tratados de la OMC, pero esto requiere el consenso de todos los miembros, y algunos no están dispuestos a aceptarlo. El segundo tratado en la fila, aún en fase de desarrollo por un subconjunto diferente de miembros, es la JSI sobre el comercio electrónico. Estos tratados y las cuestiones sobre la arquitectura jurídica que los rodea se abordan con mayor detalle en el artículo de Rashmi Jose’s article contenido en esta publicación.

Sin embargo, desde el punto de vista de la reforma de la OMC, los problemas subyacentes más profundos son las cuestiones políticas sobre cómo se establece la agenda de la organización y si los nuevos acuerdos sobre cuestiones tales como el comercio digital pueden negociarse y resolverse en paralelo a (o, tal como demuestra la JSI sobre la facilitación de las inversiones, antes) cuestiones de larga data como el apoyo a la agricultura. Muchos miembros (por ejemplo, el Grupo de Otawa) argumentan que pueden hacerlo, mientras que otros (en particular, India y Sudáfrica) señalan que no deberían, ya que se corre el riesgo de abandonar el progreso sobre cuestiones de suma importancia para ellos, como las normas sobre el comercio de productos agrícolas. Parece probable que, al menos en principio, estos miembros bloqueen el consenso para incluir la JSI-IFD en la arquitectura de tratados de la OMC.

Cambiar la Forma en que los Miembros Toman Decisiones

Las iniciativas ambientales y las JSI son ejemplos del enfoque de “reformar haciendo” sugeridos por algunos miembros como complemento o sustituto de las lamentablemente lentas decisiones formales de reforma. Sin embargo, para algunos miembros, reformar haciendo equivale esencialmente a una reforma encubierta, y han argumentado que las decisiones sobre el funcionamiento de la OMC deben ser inclusivas, formales y basadas en el principio de toma de decisiones consensuadas de la organización. La cuestión de si y cómo la forma de trabajo de la OMC puede incorporar decisiones e iniciativas respaldadas por menos de la totalidad de sus miembros es uno de los puntos de mayor quiebre en el debate sobre la reforma.

El consenso garantiza que las decisiones sobre los paquetes de normas en materia de políticas económicas (como las subvenciones o la reducción de aranceles) con impactos reales en sectores, empresas y empleos, tenga en cuenta los puntos de vista de cada miembro. El principio confiere a estas decisiones la legitimidad necesaria para justificar el hecho de que el incumplimiento con dichas normas pueda acarrear consecuencias económicas reales. Para que el equilibrio funcione, sin embargo, los miembros necesitarían bloquear el consenso únicamente cuando estén en juego sus intereses económicos fundamentales. Algunos miembros creen que otros están abusando de su capacidad de bloquear el consenso, tomando de rehén el progreso sobre algunas cuestiones (incluidas algunas relativas al funcionamiento de la organización, como el nombramiento de presidentes de comité) por razones políticas o para ganar influencia en otras cuestiones. Sin embargo, ningún miembro parece estar a favor de abandonar por completo el principio de consenso, y muchos muestran recelo para introducir la votación incluso en algunas cuestiones.

Lo que suceda con el texto de la IFD, y lo que diga (o no) la declaración ministerial de la CM13 sobre los debates de cuestiones más novedosas, será parte de los debates políticos en la CM13.

Lo que suceda con el texto de la IFD, y lo que diga (o no) la declaración ministerial de la CM13 sobre los debates de cuestiones más novedosas, será parte de los debates políticos en la CM13. La reunión de funcionarios de alto nivel de octubre de 2023 reflejó un llamado al uso del consenso responsable, lo cual puede —a través de una decisión formal o simplemente de un comportamiento— reflejar un camino a seguir. De hecho, la CM13 puede ser la próxima oportunidad para que los miembros utilicen el consenso de manera responsable para garantizar que el paquete de resultados refleje las necesidades de todos los miembros.

Trato Especial y Diferenciado

Otra cuestión planteada en el contexto de la función de negociación de la organización es el tema del desarrollo en el sistema de normas de la OMC. Mi colega Rashid Kaukab explica dos aspectos de este debate, sobre la graduación de los países menos adelantados y las disposiciones sobre TED a través de los acuerdos de la OMC, en un artículo separado. La cuestión fundamental pendiente es el tema muy controvertido de qué miembros estarían facultados para utilizar las flexibilidades del TED en los acuerdos de la OMC.

El actual sistema es claramente flexible: los miembros pueden autodesignarse como países en desarrollo a los efectos de los acuerdos de la OMC, a su elección. Esta autodesignación, especialmente la de China como país en desarrollo, ha sido el objeto de numerosas propuestas de cambio. Por ejemplo, Estados Unidos ha propuesto que todos los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, todos los miembros del G-20, cualquier miembro considerado de “ingresos altos” por el Banco Mundial o que representen más del 0,5% del comercio mundial de mercancías deberían estar excluidos del TED. Varios países en desarrollo miembros, sobre todo el Grupo Africano y la India, han argumentado vehementemente que el derecho a autodesignarse es un derecho inalienable dentro del sistema de la OMC. Otros miembros han propuesto enfoques intermedios (discutidos aquí). Un enfoque práctico, reflejado en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y que será un elemento clave en la segunda fase del acuerdo sobre subvenciones a la pesca, dará forma a los derechos, obligaciones y flexibilidades para que se adecúen a los asuntos específicos en cuestión.

Parece poco probable que los miembros de la OMC se pongan de acuerdo en la CM13 sobre un sistema renovado de derechos sobre el TED. Lo más probable es que surjan conflictos sobre el texto de la declaración de la CM13, donde tanto los que favorecen el cambio, como aquellos que se oponen a él, traten de anotar un punto para respaldar su parte del argumento. Las soluciones diplomáticas en estas circunstancias generalmente suelen incluir el lenguaje de todos o de ninguno. Es preciso estar atentos a cómo se trata el TED en la declaración de la CM13, y a cómo se aborda el TED en el acuerdo sobre subvenciones a la pesca.

Trabajo de Comité: Eficiencia y transparencia

Por último, aunque no menos importante, está el debate en torno a la mejora del monótono pero significativo trabajo diario de los muchos comités de la OMC. Una de las principales funciones de la OMC es brindar estabilidad y previsibilidad al sistema de comercio internacional. Como parte de esto, la mayoría de los tratados de la OMC requiere que los miembros notifiquen las medidas que vayan a adoptar, o han adoptado, y que tienen implicancias comerciales, permitiendo a otros miembros ver qué cambios se avecinan y poder responder, así como permitir que sus empresas puedan adaptarse. Las notificaciones también permiten a los demás miembros evaluar si las medidas tomadas cumplen con las obligaciones de la OMC. El grado en que los Gobiernos cumplen con sus obligaciones varía enormemente según el asunto en cuestión. Las notificaciones de las subvenciones industriales son notoriamente deficientes, mientras que la notificaciones de las subvenciones agrícolas son un poco mejores y las notificaciones sobre regulaciones técnicas o sanitarias se están presentando a un ritmo satisfactorio. Existen muchas razones por las que los miembros no notifican, o notifican de manera deficiente, incluida la falta de capacidad institucional, tanto en términos de tiempo como de conocimientos; la reticencia a revelar demasiado sobre las políticas, como las subvenciones, que podrían atraer el escrutinio; y el simple hecho de que generalmente no hay consecuencias por la falta de notificación.

Los miembros siguen sin ponerse de acuerdo sobre cuál de estas razones es la más importante y, por lo tanto, este debería ser el foco de las soluciones para mejorar el índice de notificaciones. Un grupo de países desarrollados y en desarrollo miembros más la Unión Europea ha sugerido proporcionar herramientas y recursos para facilitar la notificación. Otros países en desarrollo, incluido el Grupo Africano, alegan que el problema fundamental es la capacidad en recursos humanos. Un resumen más detallado se encuentra aquí. No está claro si se superarán estas diferencias a tiempo para elaborar una decisión para su aprobación en la CM13, pero los miembros podrían acordar un mandato para seguir trabajando sobre esta cuestión.

Algo que resulta más alentador es que cada comité de la OMC ha revisado sus procedimientos y formas de trabajo para identificar las mejoras posibles. Estos cambios (como hacer un mejor uso de los sistemas electrónicos de gestión de documentos) serán reportados en la reunión ministerial y se espera que se comiencen a implementar en los próximos meses, haciendo más fácil la vida de los delegados, particularmente de las misiones más reducidas. El Consejo sobre el Comercio de Mercancías adoptó su propio conjunto de cambios a finales de 2023. Algunos miembros también han identificado formas para que la OMC esté más abierta a las partes interesadas, ideas que se discuten aquí. Hablando de hacer más fácil la vida, varios miembros han propuesto cambiar los procedimientos de la conferencia ministerial en sí misma (como celebrarla anualmente en lugar de cada dos años) en un intento por “desdramatizar” el evento al reducir el respaldo de decisiones difíciles que los miembros deben tratar en una reunión agotadora de 4 días.

Los ministros deberán tomar decisiones tangibles sobre el funcionamiento de la OMC.

Por ahora, la CM13 se encuentra programada para realizarse en 4 agotadores días como es usual. Los ministros tienen mucho trabajo por delante, y por primera vez en mucho tiempo, deberán tomar decisiones tangibles sobre el funcionamiento de la OMC.