Arduo Camino Para Integrar el Acuerdo de Facilitación de las Inversiones en el Sistema de la Organización Mundial del Comercio

Los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) están pensando en incorporar un nuevo tratado —el Acuerdo de Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo (Acuerdo FID)— en el marco de la OMC. Para hacerlo, los miembros del Acuerdo FID deberán convencer a los países no signatarios, incluidos aquellos que por mucho tiempo se han opuesto a nuevas iniciativas plurilaterales, para que acepten esta incorporación como un acuerdo plurilateral en virtud del Anexo 4 del Acuerdo de Marruecos por el cual se establece la OMC. El presente artículo explica el contenido del Acuerdo FID y el debate sobre su incorporación al sistema de la OMC.

¿Cómo y Cuándo Comenzó Todo?

En la 11ª Conferencia Ministerial (CM11) celebrada en Buenos Aires en diciembre de 2017, un grupo de 70 miembros de la OMC lanzaron una nueva iniciativa: la Iniciativa de Declaración Conjunta (JSI, por sus siglas en inglés) donde se explora la posibilidad de crear un acuerdo multilateral centrado en las normas de facilitación de las inversiones en el marco de la OMC. Después de más de 2 años de debates estructurados, los intercambios se convirtieron en negociaciones formales en septiembre de 2020. Tras casi 3 años, estas negociaciones arrojaron un hito importante el 6 de julio de 2023: una versión final del texto jurídico del acuerdo.

La participación en la JSI ha crecido con el tiempo, y actualmente 117 miembros participan como miembros signatarios y uno como observador. Esto representa más de dos tercios de los 164 miembros de la OMC. La composición es diversa, con 21 países menos adelantados (PMA), 59 economías en desarrollo (asumiendo las designaciones del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio para las economías en desarrollo) y 38 economías desarrolladas suscriptas. Sin embargo, algunas grandes economías, como India, Sudáfrica y Estados Unidos, se han abstenido de participar en el proceso.

La OMC no es el foro habitual donde se negocian las normas de inversión internacional, ya que solo se ha celebrado un acuerdo multilateral, el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio de 1995. En cambio, las normas de gobernanza en materia de inversiones se negocian principalmente a través de acuerdos internacionales de inversión y capítulos dedicados a la inversión en los acuerdos regionales de comercio. Si bien las disposiciones de inversión solían estar ausentes en los acuerdos internacionales de inversión, estas se han hecho más comunes, diversas y profundas en términos de compromisos desde 2015.

¿Qué Contiene el Acuerdo FID?

El acuerdo busca facilitar las inversiones y, por consiguiente, aumentar los flujos de inversión externa directa (IED) para fomentar el desarrollo sostenible, especialmente hacia las economías en desarrollo y los PMA. Incluye una variedad de compromisos, como mejorar la transparencia de las medidas de inversión, simplificar y agilizar los procedimientos administrativos y fortalecer la cooperación con los inversores y entre los Gobiernos sobre cuestiones de facilitación de las inversiones. Las obligaciones se aplican a las medidas implementadas por los organismos gubernamentales, tanto a nivel central y regional como local, y a entidades con autoridad delegada.

El acuerdo busca facilitar las inversiones y, por consiguiente, aumentar los flujos de inversión externa directa, especialmente hacia las economías en desarrollo y los PMA.

Un pilar central del acuerdo es un compromiso para mejorar la transparencia de las medidas de inversión para ayudar a reducir los costos relativos a la recopilación de información que los inversores extranjeros pueden enfrentar cuando comienzan a familiarizarse con un mercado extranjero. La mayoría de los requisitos son obligaciones de publicación, en virtud de las cuales los miembros acuerdan publicar o poner a disposición del público la información sobre las medidas regulatorias promulgadas y propuestas y mejorar el acceso a otra información práctica que podría ser valiosa al momento de tomar decisiones de IED. Parte de la información debe estar disponible en línea, idealmente, a través de un portal único de información.

Los miembros también acuerdan mejorar las prácticas de desarrollo de leyes y regulaciones. Por ejemplo, brindarán una oportunidad para que las partes interesadas comenten durante el proceso de desarrollo regulatorio y que lleven a cabo estudios de impacto ex-ante para las regulaciones propuestas que podrían afectar significativamente las decisiones de IED.

Además, los miembros se comprometen a simplificar y agilizar sus procedimientos de autorización para reducir los impedimentos burocráticos y mejorar la fiabilidad y previsibilidad de los procedimientos gubernamentales. Los miembros, por ejemplo, se asegurarán de que las medidas administrativas relativas a la IED sean desarrolladas de manera objetiva, transparente e imparcial y mejorarán sus prácticas para implementar los procedimientos de aplicación. Los compromisos se asumen para garantizar la integridad y la confianza en los procesos de toma de decisiones, velando por que éstas se adopten de forma independiente y estableciendo procesos de apelación y revisión.

También son fundamentales los compromisos para mejorar la cooperación con los inversores y entre los Gobiernos. Por ejemplo, mantendrán puntos focales que puedan responder a preguntas sobre las cuestiones cubiertas por el acuerdo. También pueden delegarse a estos puntos de contacto funciones adicionales, como ayudar a los inversores a resolver obstáculos cotidianos o canalizar las recomendaciones de política para mejorar el clima de inversión. También se alienta a los miembros a mejorar los vínculos entre los inversores y los actores locales, por ejemplo, manteniendo bases de datos con información útil sobre los proveedores y adoptando programas de desarrollo para fortalecer la capacidad de los proveedores locales para responder a las necesidades de los inversores extranjeros. Se apela a que los organismos competentes cooperen sobre cuestiones de facilitación de las inversiones.

Un último tipo de medidas son los esfuerzos para promover inversiones sostenibles. Los miembros acuerdan adoptar políticas para facilitar no solo cualquier inversión sino también inversiones de mayor calidad que aporten más valor a los objetivos de sostenibilidad. Los miembros, por ejemplo, alentarán a las empresas extranjeras que operen en su territorio a incorporar principios, normas o directrices para la conducta empresarial responsable (CER) y a participar con las comunidades locales sobre cuestiones relativas a la CER. Los miembros que reciben inversiones también acuerdan desarrollar políticas de lucha contra la corrupción y el lavado de dinero. Es la primera vez que un posible tratado de la OMC incluye normas sobre conducta empresarial responsable.

Aunque estos esfuerzos han suscitado elogios, la escasez de disposiciones orientadas a la sostenibilidad en el acuerdo también ha atraído críticas. Una de estas es la lógica de aplicar la obligación de CER a los países receptores en lugar de hacerlo en base a los países de origen, dado que este grupo está formado principalmente por economías desarrolladas, que poseen más recursos para alentar y monitorear las prácticas de CER.

Flexibilidades y Beneficios para los Países en Desarrollo y los PMA Miembros

El acuerdo incluye una sección sobre el trato especial y diferenciado (TED) inspirada en el enfoque utilizado en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio. Si bien se espera que los países desarrollados cumplan con todas las normas del acuerdo cuando este entre en vigencia, los países en desarrollo miembros pueden seleccionar las disposiciones que puedan aplicar inmediatamente o 1 año después de la entrada en vigor en el caso de los PMA (Categoría A); aquellas que puedan aplicar sólo después de algún tiempo (Categoría B) y las disposiciones que no solo necesiten más tiempo, sino también apoyo para la creación de capacidad para que puedan ser aplicadas (Categoría C). Si estos miembros no cumplen con sus plazos iniciales de aplicación, pueden solicitar extensiones, cambiar la designación de categorías, acceder a recomendaciones de expertos y, por último, recibir períodos de gracia temporales de las controversias. Además, los miembros donantes acuerdan proporcionar apoyo a la creación de capacidad de manera bilateral o a través de organizaciones intergubernamentales en base a términos acordados mutuamente.

Otro beneficio al que los países en desarrollo y los PMA miembros esperan acceder eventualmente es un mecanismo con fondos dedicados al apoyo para la aplicación del acuerdo. Si el tratado entra en vigor, un comité discutirá la posibilidad de establecer dicho mecanismo.

¿Qué Esperar de la CM13?

Los co-coordinadores han establecido tres prioridades para los trabajos preparatorios para la CM13. La primera se centrará en el proceso de depuración jurídica, bajo el cual los miembros acuerdan disposiciones finales, realizan ajustes textuales para aportar mayor coherencia y claridad y traducir el texto finalizado al francés y al español. La segunda comprende actividades de divulgación para hacer participar a los no signatarios y alentar a los países en desarrollo y los PMA miembros para conducir análisis de evaluación de necesidades. Este análisis es importante para ayudar a los países a entender en qué medida el marco interno ya cumple con las normas del Acuerdo FID y posiblemente utilizar la información para determinar las categorías y programación relativas al TED.

El último y mayor reto es encontrar una forma de incorporar legalmente el acuerdo al reglamento de la OMC —la cuestión de la estructura jurídica. Los miembros han estresado su intención de concluir las negociaciones dentro de la OMC, renunciando así a la opción de celebrar el acuerdo como un tratado ajeno a la misma. También han subrayado su intención de mantener el tratado como un acuerdo independiente, evitando así la opción de incorporar las obligaciones en tratados de la OMC ya existentes.

El último y mayor reto es encontrar una forma de incorporar legalmente el acuerdo al reglamento de la OMC —la cuestión de la estructura jurídica.

Más recientemente, los miembros decidieron que defenderían la integración del acuerdo al marco de la OMC como un acuerdo plurilateral en el Anexo 4 del Acuerdo de Marruecos por el cual se establece la OMC. Si bien destacaron su preferencia por que el tratado se incluya como un acuerdo multilateral, se consideró demasiado difícil convencer a algunos no signatarios de que se comprometieran a cumplir con obligaciones en cuya elaboración no participaron. Con la vía plurilateral, sólo los signatarios del acuerdo deberán cumplir con sus normas. Los no signatarios podrían beneficiarse de las reformas emprendidas, pero no tendrían derechos formales en virtud del acuerdo —notablemente, el derecho a entablar una demanda en caso de que un miembro no aplique los beneficios a sus inversores.

Aunque los no signatarios no participen en el acuerdo, se necesita su consenso para incluir el Acuerdo FID como un acuerdo plurilateral en la OMC. Obtener este permiso será difícil y probablemente involucrará debates animados en vísperas y durante la CM13.

Posiciones Diferentes de los Miembros

Algunos de los países no signatarios, incluida la India y Sudáfrica, llevan tiempo expresando su oposición al Acuerdo FID. Cuestionan las bases jurídicas de la JSI en la OMC, argumentando que se lanzaron sin un mandato multilateral, socavando así el principio de consenso sobre el cual se fundamenta la OMC. También señalan que las iniciativas plurilaterales distraen del mandato de celebrar negociaciones sobre el Programa de Doha para el Desarrollo. Algunos miembros sostienen en cambio que el Acuerdo FID no es una distracción sino un prototipo para inyectar una geometría más variable en el sistema de la OMC y modernizar la función negociadora para responder a las diversas necesidades de los miembros y a un panorama mundial de comercio en constante evolución.

Los defensores del acuerdo también destacan los beneficios que esperan obtener de la aplicación del acuerdo. Sostienen que las reformas ayudarán a los países a acceder a más inversiones y que los países en desarrollo y los PMA miembros tendrán acceso a un mayor apoyo a la creación de capacidad para emprender las reformas. Las opiniones opuestas argumentan que el apoyo a la creación de capacidad ya se encuentra ampliamente disponible para los países que emprenden reformas voluntarias en materia de gobernanza. Se preocupan por el hecho de que el Acuerdo FID modifique la dinámica de poder en torno a la financiación, ya que ahora los países solo podrán acceder a los fondos si se comprometen a cumplir con obligaciones vinculantes. Otra preocupación se relaciona con la carga de la aplicación, algunos miembros destacan que la implementación de las medidas del Acuerdo FID requiere reformas de todo el gobierno, y esto puede ser un reto para los países más pobres o grandes países con burocracias complicadas. También plantea inquietudes sobre vincular las posibles controversias con reformas institucionales onerosas y complejas.

Estos debates probablemente persistan hasta y durante la CM13. Aún resta observar si los participantes del Acuerdo FID consiguen convencer a la totalidad de los miembros para permitir que el acuerdo forme parte del reglamento de la OMC o si persiste la oposición —no solo contra el Acuerdo FID sino también contra la inyección de una geometría más variable en el sistema de la OMC.